До питання про дійсність правочинів у контексті прийняття нового Податкового кодексу України

Вячеслав Шестіріков
партнер Юридичного товариства «Юрпайінтел»

З 1 січня 2011 року набули чинності зміни, внесені до Цивільного кодексу України (далі — ЦК України) Законом України від 2 грудня 2010 року № 2756-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Податкового кодексу України». І хоч прийняття вказаного Закону у суспільстві загалом і навіть у середовищі юристів стало набагато менш помітною подією, аніж прийняття самого Податкового кодексу України, однак, наслідки його запровадження можуть мати неменший суспільний резонанс. Бачиться, що дані зміни запроваджують нові «антидемократичні» підходи до регулювання цивільних відносин (зокрема, унормування умов дійсності правочинів) та можуть спричинити значний дисбаланс в економіці країни, низку колізій у правовій системі, відтак завдати істотної шкоди в першу чергу самій державі.

Зокрема, мова йде про те, що відповідно до вказаного Закону з 1 січня 2011 року принципово змінюється підхід законодавця до умов дійсності правочинів та до наслідків недотримання таких умов. При більш масштабному осмисленні положень вказаного Закону постають кардинальні зміни підходів до самих засад цивільноправового регулювання взагалі та ролі держави у цивільних відносинах зокрема. Так, п. 2 ст. 1 вказаного Закону передбачає внесення змін до частини першої ст. 203 ЦК України, яку викладено в такій новій редакції: «1. Зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам».

Таким чином, з 1 січня 2011 року серед інших умов, яких мають дотримуватися сторони при вчиненні правочину (а так само особа, яка вчиняє односторонній правочин), з’являється нова — дотримання ними інтересів держави і суспільства. Ця умова стане одночасно як умовою виникнення для сторін тих правових наслідків, яких вони прагнули досягти укладенням відповідного правочину, так і відправною точкою при вирішенні питання про застосування до сторін правочину новозапроваджених санкцій — стягнення всього отриманого за угодою в дохід держави.

Так, п. 3 ст. 1 вказаного Закону передбачає внесення таких змін і до ст. 228 ЦК України: назву статті викладено в новій редакції: «Стаття 228. Правові наслідки вчинення правочину, який порушує публічний порядок, вчинений з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства». Разом з цим доповнено зазначену статтю частиною третьою такого змісту: «3. У разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу у обох сторін — в разі виконання правочину обома сторонами — в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне — з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише у однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави».

Отже, відповідно до вказаного виходить, що коли правочин завідомо не відповідатиме інтересам держави, то передбачається застосування до сторін відповідно одночи двосторонньої реституції залежно від їх умислу. Однак зазначені зміни до ЦК України як основного акта цивільного законодавства навряд чи можна вважати виправданими. Навпаки, вони виглядають дещо передчасними, незбалансованими та неузгодженими з іншими актами чинного законодавства, чим викликають істотне занепокоєння.

1. Порушення принципу юридичної рівності.

1.1. Згідно зі ст. 1 ЦК України, цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. До майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом. Відповідно до ст. 2 ЦК України, учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб’єкти публічного права. Тобто всі цивільні відносини, у т. ч. договори та інші правочини за участю держави, мають підпорядковуватися принципу юридичної рівності. Цей принцип закріплено також ст. 167 ЦК України, в якій ще більш конкретизовано засади участі держави у цивільних відносинах, зокрема передбачається, що держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Варто підкреслити, що вищенаведені норми є базисними, фундаментальними принципами для всього цивільного права. Відхід від цих принципів означатиме руйнування системи цивільно-правового регулювання, вибивання з-під неї закладеного віками фундаменту і як наслідок — спровокує недовіру учасників цивільних правовідносин до держави. Це однозначно потягне за собою і погіршення інвестиційного клімату та уповільнення економічних процесів. Попри це є підстави вважати, що новий Закон ігнорує принцип юридичної рівності та ставить одного з багатьох суб’єктів цивільних відносин (державу) на привілейоване місце у порівнянні з іншими. Зокрема, у контексті даного принципу виглядає сумнівною позиція законодавця, згідно з якою угода може суперечити будь-чиїм інтересам, окрім державних, і при цьому жодних наслідків це не створюватиме. Однак, якщо ж правочин суперечить інтересам саме держави, то він вже не визнається законом як легітимний, а його учасники постають перед ризиком визнання такого правочину недійсним, до того ж зі стягненням усього отриманого за угодою в дохід держави.

1.2. Варто зазначити і те, що в цивільному законодавстві задекларовано надання усім без винятку учасникам цивільних відносин можливості правового (у т. ч. судового) захисту цивільних прав та інтересів. Так, ст. 15 ЦК України передбачає для кожного право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання, та свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства. Однак за вказаних нововведень обсяг такої можливості захисту тепер виявиться різним для держави та інших суб’єктів цивільних правовідносин. Коли усім іншим суб’єктам для визнання недійсним правочину, який порушує їх права чи інтереси, необхідно довести не тільки факт такого порушення їх прав чи інтересів, а і протиправний характер правочину (невідповідність вимогам закону, неналежний обсяг дієздатності контрагентів, невідповідність волі і волевиявлення тощо — ст. 203, 215 ЦК), то для органу, який представлятиме інтереси держави, достатньо довести тільки те, що угода не відповідає її інтересам, що потягне недійсність угоди та вилучення на користь держави всього отриманого сторонами за угодою. Таким чином, один з основних принципів цивільного права — принцип юридичної рівності учасників — новим Законом істотною мірою порушується, у цивільно-правових відносин з’являються елементи відносин влади і підпорядкування.

2. Невизначеність поняття «інтереси держави».

При цьому законодавство не розкриває ані поняття «інтерес», ані поняття «інтерес держави», ані хоча б орієнтовного переліку сфер, де існують ці державні інтереси, ані навіть критеріїв чи способів їх визначення. Так, Конституційний Суд України у п. 4 Рішення від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99 прямо зазначив, що поняття «інтереси держави» є оціночним поняттям ...вони можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді ...держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.

За такої визначеності даного поняття учасники цивільних відносин об’єктивно позбавлені можливості на момент укладення угоди чітко визначити на підставі норм права, буде чи не буде угода, що ними укладається, суперечити інтересам держави та відтак відповідати вимогам правозгідності, а отже, і спрогнозувати можливі негативні наслідки її укладення. Фактично за подібного розуміння державних інтересів абсолютно будь-який договір може бути визнаний недійсним із вилученням у сторін всього отриманого за правочином у дохід держави. А як видно з позиції Конституційного Суду України, це цілком може статися, у тому числі і з тієї підстави, що даний договір іде в розріз із діяльністю того чи іншого приватного господарського товариства, у діяльності якого держава (в особі місцевих органів державної податкової служби, прокуратури, органів Фонду державного майна України тощо) почала вбачати свої інтереси. Такий стан справ містить у собі колосальну загрозу зловживань на місцях, підрив відносин чесної конкуренції, використання даних норм як юридичного інструменту витіснення з ринку «неугодних» учасників.

Відтак через невизначеність самого поняття «інтереси держави», законодавство стає нездатним забезпечити стабільність цивільних відносин. Створюється стан правової невизначеності, коли будь-який правочин може бути визнаний недійсним виключно виходячи із суб’єктивної його оцінки (поза правовими критеріями), про що достеменно не може бути відомо наперед на момент укладання угоди. За такою логікою ситуація може розвинутися до абсурду, коли задля забезпечення впевненості учасників цивільного обороту постане необхідність запровадження спеціального органу, який би контролював питання відповідності правочину інтересам держави, «візуючи» кожен укладений правочин, та наявність погодження якого могла би бути певною гарантією відсутності на майбутнє претензій із боку держави стосовно невідповідності правочину її інтересам.

У будь-якому разі, виходячи з такого розуміння інтересів держави, наведеного Конституційним Судом України, без конкретизації на рівні закону цього поняття, створюються широкі можливості для корупційних дій, для дискримінації суб’єктів господарювання, для поширення недобросовісної конкуренції, передумов для рейдерства і, що найбільше непокоїть, для залучення до цього державних органів.

У іншому Рішенні Конституційного Суду України у справі № 1-10/2004 від 1.12.2004 року близьке поняття «охоронюваний законом інтерес» було визначено як «прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом... з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам». Отже, виявляється, прагнення до матеріальних чи нематеріальних благ із боку держави розглядається як підстава позбавляти правочини їх юридичних наслідків. У даному контексті одразу згадується уривок з байки Крилова про вовка і ягня: «Ты виноват уж тем, что хочется мне кушать». Адже інтереси інших учасників цивільного обороту є ніщо, тоді як такі ж «прагнення» з боку держави є абсолютом, який сам по собі є достатнім, щоб вважати недійсним укладений сторонами правочин.

Безумовно, Держава Україна є специфічним суб’єктом, який діє в першу чергу з метою досягнення публічного інтересу всього народу, але при цьому може виступати і суб’єктом публічного права, і суб’єктом цивільного права, що свідчить про подвійний, дуалістичний статус держави як суб’єкта права, однак, не свідчить про застосування свого подвійного статусу в усіх видах відносин за участю держави¹. У цивільних відносинах держава повиннна діяти як суб’єкт цивільного права з рівним статусом щодо інших суб’єктів.

Очевидно, що і захищатися пріоритетно мають саме публічні інтереси держави, і, думається, що саме таку мету і переслідував законодавець. Так, окремі об’єкти цивільних прав не можуть знаходитися в іншій власності, ніж державна. Зокрема, у ЗК України закріплено категорії земель державної власності, які не можуть передаватися в комунальну і приватну власність. Виключно в державній власності знаходяться землі атомної енергетики і космічної системи; землі оборони, крім земельних ділянок під об’єктами соціально-культурного, виробничого і житлового призначення; інші земельні ділянки, передбачені ч. 1 ст. 84 ЗК України. У державній власності знаходиться Державний фонд дорогоцінних металів і дорогоцінних каменів України (ст. 5 Закону України «Про державне регулювання видобування, виробництва та використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння»), статутний капітал Національного банку України (ст. 3 Закону України «Про Національний банк України»), а також капітал інших державних банків, які створюються державою (ст. 7 Закону України «Про банки і банківську діяльність»). Держава наділена виключними повноваженнями щодо отримання у власність держави скарбу (ст. 343 ЦК), викупленої пам’ятки історії та культури (ч. 1 ст. 354 ЦК). Держава є уповноваженою особою, якій належить право власності на бюджетні кошти.

Вочевидь, правочин, який буде спрямований на порушення даних виключних прав держави у сфері публічних відносин, буде протиправним. Однак у діючій до 2.12.2010 року редакції ст. 228 ЦК України був передбачений нікчемний характер правочинів, що спрямовані на знищення, пошкодження майна держави чи незаконне заволодіння ним.

У даному контексті звертає на себе увагу законодавча техніка викладення норм. По-перше, невідповідність інтересам держави (як вбачається з назви і зі змісту ст. 228 ЦК у новій редакції) є іншою новою підставою нікчемності правочину поряд із порушенням публічного порядку. Тобто невідповідність інтересам держави виходить за межі поняття «правочин, що порушує публічний порядок» і є самостійною (отже, законодавець виходить із того, що є нікчемні правочини, що порушують публічний порядок, а є інші правочини, що порушують інтереси держави). І, по-друге, оскільки у новій редакції норм статей 203 та 228 ЦК України не конкретизується, невідповідність яким саме інтересам держави тягне за собою недійсність правочину, та з огляду на протиставлення правочинам, що порушують публічний порядок, постає єдиний можливий висновок — законодавець відніс до недійсних правочинів додатково ті, що порушують і приватні інтереси держави, тобто відійшов від принципу рівності учасників цивільних відносин. Відтак при тлумаченні даної норми немає жодних перешкод зробити висновок, що такими інтересами можуть бути саме приватні інтереси держави як учасника цивільних відносин. Це може призвести і до визнанння недійсними повністю чи в частині договорів, укладених із державою в особі тих чи інших державних органів, підприємств чи установ. Таким чином, виникає колізія між принципом належного виконання зобов’язання та нововведеним принципом пріоритету інтересів держави.

Слід звернути увагу, що нова редакція ст. 228 ЦК України оперує терміном «інтереси держави і суспільства». Тобто окрім державних інтересів одночасно мають враховуватися ще й інтереси суспільства. Однак це поняття в актах законодавства взагалі не розкривається. І хоча інтереси держави і суспільства дуже часто не збігаються, а отже, їх порушення мають доводитися окремо та формувати в сукупності (і тільки в сукупності) юридичний склад правопорушення, на підставі якого має застосовуватися ст. 228 ЦК України, однак, очевидно, що за подібного визначення понять на інтереси суспільства ніхто уваги звертати не буде і вони будуть розглядатися як невід’ємна частина інтересів держави.

Можна з високим ступенем вірогідності спрогнозувати, що в найближчому майбутньому вказані поняття набудуть (особливо в судах першої інстанції) найрізноманітнішого тлумачення, не кажучи вже про розуміння даних категорій різними контролюючими органами. Це у свою чергу вкотре сколихне і так нестабільну сферу господарських і загалом цивільних відносин.

Варто відмітити, що в Цивільному кодексі Російської Федерації те завдання, яке даними змінами до ЦК України прагнув вирішити український законодавець, вирішено більш коректно. У ЦК РФ немає такої підстави недійсності правочину (рос. — сделки), як невідповідність інтересам держави і суспільства. Натомість ст. 169 ЦК РФ передбачає «недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности».

Тобто російський законодавець не виділяв в окрему підставу недійсності угод невідповідність угоди інтересам тих чи інших суб’єктів. Він поклав в основу не суб’єктивний, а об’єктивний критерій (тобто визначав, не кого слід більше захищати, а протиправною чи ні є угода). Як зазначено в науково-практичному коментарі до ЦК РФ термін «основи правопорядку» використовується в ряді діючих у Російській Федерації законів, де вживається також його синонім — «публічній порядок», який у ст. 169 ЦК РФ відсутній. Основи правопорядку — це встановлені державою основоположні норми про соціальний, економічний устрій суспільства, спрямовані на дотримання і повагу такого устрою, забезпечення виконання правових приписів і захист прав і свобод громадян. Головні засади основ правопорядку в Російській Федерації закріплені в Конституції². Таким чином, по суті російський законодавець обмежився у ЦК РФ застереженням про нікчемність угод, що порушують основи правопорядку (по суті угод, що порушують публічний порядок), тоді як в Україні за наявності відповідної норми (ст. 228 ЦК) зроблена спроба поряд з цим зробити недоторканними і приватні інтереси держави. Такі нововведення майже не відрізняються від т. зв. «золотої акції» держави, принцип якої вводився в ряді держав з антидемократичним політичним режимом та під час спроб заміни ринкової економіки на адміністративно-планову.

Звертає на себе увагу також і те, що аналізовані зміни до ЦК України приймалися нібито у зв’язку з прийняттям Податкового кодексу України, що вбачається з назви Закону, яким ці зміни вносилися. Отже, за послідовного підходу можливість визнання недійсним правочину в силу його невідповідності інтересам держави має стосуватися саме суперечності правочину інтересам держави у податковій сфері з наділенням повноваженнями щодо звернення з відповідними позовами саме органи, які здійснюють контроль за сплатою податків і зборів. Однак норми Закону України від 2 грудня 2010 року № 2756-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Податкового кодексу України» не містять з цього приводу жодних обмежень щодо сфери інтересів держави, а сформульовані без жодного зв’язку з Податковим кодексом як універсальні за сферою застосування приписи.

Указаний підхід до врегулювання даних питань дає широкі можливості для зловживань із боку широкого кола державних органів: ДПС, ФДМУ, прокуратури та ін. З таким станом справ навряд чи доцільно погоджуватися. За відомої практики «перегинів на місцях», що так властиві державним органам, чинність даних норм у зазначеній редакції перетворить ЦК України у каральний документ, знищить засади диспозитивності та принцип рівності всіх перед законом у майнових відносинах, що призведе до непоправних наслідків у господарському обороті.