Зупинення судом дії рішення або дій суб’єкта владних повноважень: правові гарантії реалізації принципу формальної рівності учасників публічно-правових відносин

З. М. Будько
доцент кафедри трудового, земельного та господарського права Класичного приватного університету, м. Запоріжжя, кандидат юридичних наук

Законодавство України все частіше використовує терміни, у найменуванні яких зустрічається прикметник «публічне». Наприклад, «публічна служба» (п. 15 ст. 3, ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України), публічно-правовий спір (статті 3, 4, 21 Кодексу адміністративного судочинства України), «публічно-правові відносини» (статті 2, 3, 48, 104, 105, 162 Кодексу адміністративного судочинства України). Однак, незважаючи на широке вживання таких термінів, закон не закріплює їх визначення. Питання визначення цих термінів залишається на рівні доктринального обговорення [1, с. 3]. Щодня суб’єкти владних повноважень приймають рішення та вчиняють дії, які впливають на права, свободи та інтереси юридичних та фізичних осіб. Іноді такі рішення та дії вчиняються протиправно. У цьому зв’язку законодавець передбачає законодавчі механізми захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, у тому числі шляхом зупинення дії рішення (дій) суб’єкта владних повноважень, до розгляду питання про їх законність або протиправність.

Аналіз чинного законодавства України свідчить про застосування різних концептуальних підходів у вирішенні цього питання. В одних випадках законодавець зупиняє дію рішень до закінчення процедури їх оскарження (адміністративного чи судового). Наприклад, згідно з підп. 5.2.4 п. 5.2 ст. 5 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», виконання податкового повідомлення-рішення розпочинається після закінчення апеляційного узгодження податкових зобов’язань (закінчення процедур адміністративного або судового оскарження).

Частиною 2 ст. 144 Конституції України передбачено зупинення дії рішення органів місцевого самоврядування (у випадку його оскарження) з моменту звернення до суду, але у встановленому законом порядку, який на цей час відсутній. Правова норма, яка раніше зупиняла дію оскаржуваного рішення, була передбачена ст. 2484 Цивільного процесуального кодексу 1963 р. (у редакції закону від 31.10.1995 р.), який втратив чинність після того, як набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України (01.09.2005 р.).

В інших випадках законодавець установлює строк для оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, при цьому оскарження такого рішення не зупиняє дію оскаржуваного рішення. Таке рішення суб’єкта владних повноважень визнається виконавчим документом та виконується в порядку, передбаченому Законом України «Про виконавче провадження». Наприклад, положення ст. 13 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», ч. 2 ст. 43 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок накладання та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів» від 17.08.2002 р. № 1177. Отже, виходить, що зупинення дії рішень зазначених суб’єктів владних повноважень може здійснюватися лише в порядку забезпечення адміністративного позову (статті 117–118 Кодексу адміністративного судочинства України). При цьому ухвала суду про забезпечення позову є обставиною для обов’язкового зупинення виконавчого провадження (ст. 34 Закону України «Про виконавче провадження»).

У деяких випадках зупинення рішення віднесено на розсуд суб’єкта владних повноважень, який прийняв таке рішення. При цьому суми штрафних санкцій та пені стягуються виключно в судовому порядку. Наприклад, у такому порядку стягуються штраф та пеня за порушення законодавства про захист економічної конкуренції (статті 56–60 Закону України «Про захист економічної конкуренції»), ч. 5 ст. 17 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» від 19.12.1995 р., п. 10 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку застосування фінансових санкцій, передбачених статтею 17 Закону України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів"» від 02.06.2003 р. № 790.

У всіх перелічених випадках законодавець пов’язує юридичний факт — зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень, з наявністю адміністративного або судового оскарження такого рішення. Для кожної процедури оскарження рішення (дій) суб’єкта владних повноважень законодавством встановлюються різні строки їх оскарження: річний строк (ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України); протягом одного року з моменту прийняття рішення, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням (ст. 17 Закону України «Про звернення громадян»); місячний термін (ст. 35 Закону України «Про пожежну безпеку», ст. 43 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 43 Закону України «Про охорону праці»); тридцятиденний термін (ст. 17 Закону України «Про природні монополії», ст. 75 Закону України «Про телебачення і радіомовлення»); двохмісячний строк (ст. 56 Закону України «Про захист економічної конкуренції»); 15-денний строк (ст. 31 Закону України «Про теплопостачання», ст. 3 Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», ст. 22 Закону України «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», ст. 8 Закону України «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, пов’язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування», п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок накладання та стягнення штрафів за порушення законодавства про захист прав споживачів» від 17.08.2002 р. № 1177); 10-денний строк (підпункти 5.2.2, 5.2.5 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», cт. 26 Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг», ст. 289 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Іноді законодавець взагалі не вказує строків оскарження. Так, наприклад, згідно з ч. 11 ст. 27 Закону України «Про рекламу» законодавець, не вказуючи строки оскарження, лише вказує про можливість оскарження рішення у справах про порушення законодавства про рекламу до суду. Аналогічна норма міститься у ст. 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. 14 Закону України «Про ціни та ціноутворення», ст. 41 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», ст. 17 Закону України «Про газ (метан) вугільних родовищ», ст. 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», ст. 17 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом», ст. 75 Закону України «Про телекомунікації», ст. 9 Закону України «Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру», ст. 27 Закону України «Про електроенергетику», ст. 16 Декрету Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і контролю», ст. 106 Закону України «Про ветеринарну медицину».

При цьому законодавець, установлюючи строки оскарження рішення (або строки добровільного його виконання), не пов’язує їх сплив із набранням чинності рішенням суб’єкта владних повноважень, хоча обов’язковим реквізитом такого рішення є дата набрання ним чинності. Наприклад, згідно зі ст. 43 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», встановлено місячний строк для оскарження постанов державної санітарно-епідеміологічної служби. Однак, відповідно до ч. 5 ст. 47 цього ж Закону: «у разі невиконання порушником постанови протягом 15 днів з дня її видання сума санкції стягується у судовому порядку». У цьому зв’язку виникає запитання щодо моменту набрання чинності рішенням суб’єкта владних повноважень, якщо строк оскарження і строк звернення до виконання (набрання чинності) не збігаються.

Наявність різних правових підстав та процедур (суб’єктів, строків тощо) зупинення дії рішення (дій) суб’єкта владних повноважень, на наш погляд, свідчить про відсутність єдиного концептуа льного бачення існування цього правового інституту. Момент і порядок зупинення дії рішення (дій) суб’єкта владних повноважень має принципове значення, адже негайне виконання таких рішень може призвести до суттєвих негативних наслідків для особи, а враховуючи негативну сталу практику повернення коштів з бюджету, не призведе до швидкого відновлення попереднього стану постраждалої особи від протиправного рішення (дії) суб’єкта владних повноважень.

Так, аналіз чинного та перспективного законодавства України свідчить про тенденцію до утвердження в Україні підходу щодо виключно судового порядку зупинення рішення суб’єкта владних повноважень, як заходу забезпечення адміністративного позову. Крім цього пропонується широкий перелік рішень, зупинення яких не допускається і в судовому порядку.

Наприклад, рішення Національного банку України щодо призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, заборони проводити певні дії тимчасовому адміністратору, ліквідатору банку або Національному банку України при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку (ч. 5 ст. 117 Кодексу адміністративного судочинства України). Законом України № 2181 від 13.05.2010 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» встановлено, що також не допускається зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії. Іноді проекти законів, навпаки, містять пропозиції щодо запровадження автоматичного зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень у разі його оскарження. Таким є проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо зменшення навантаження на суди» від 23.11.2009 р. № 5370.

На наш погляд, відсутні будь-які об’єктивні передумови для існування законодавчих норм, які по-різному регулюють зупинення дії рішень (дій) суб’єкта владних повноважень. Єдина, публічно-правова, природа рішень суб’єкта владних повноважень повинна забезпечити уніфікацію цього інституту, незалежно від сфери (галузі) прийняття таких рішення. Існуючу тенденцію щодо подальшого впровадження норм про виключно судовий порядок зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень вважаємо хибною. Уніфікація цього правового інституту, на наше переконання, може полягати лише в запровадженні норми про автоматичне зупинення дії рішення (дії), якщо відкрито провадження з його адміністративного або судового оскарження. Позиція автора ґрунтується на таких аргументах.

Концептуальне бачення права та ідеологія правотворчості формується у вигляді принципів права. Інакше кажучи, як пише професор А. М. Колодій, принципи права є саме тими правовими явищами, які безпосередньо пов’язують зміст права з його соціальними основами, тобто закономірностями суспільного життя, на яких правова система побудована і які вона закріплює [2, с. 21]. Публічно-правові спори, за загальним правилом, вирішуються адміністративними судами України в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України. Згідно з п. 7 ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України «у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації».

Принцип рівності та недопущення несправедливої дискримінації детально був досліджений теоретиками права. Зокрема, С. П. Погребняк у цілому правильно вказує, що «суб’єкти повинні знаходитися в рівному становищі лише за рівних умов», для реалізації правової рівності надзвичайно важливим є принцип недискримінації (nondiscrimination), що означає, зокрема, заборону однакового підходу до осіб, які перебувають у різних ситуаціях [3, с. 86]. Так, Конституційний Суд України двічі (рішення від 07.07.2004 р., справа № 14-рп/2004 та від 20.06.2007 р., справа № 5-рп/2007) звертав увагу на те, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому регулюванні повинна бути істотною (правомірною та суспільно необхідною), а самі відмінності (вимоги), що мають таку мету, повинні відповідати конституційним положенням, бути об’єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими (пропорційними). Забезпечення фактичної (реальної) рівності можливостей у теорії права називають позитивною дискримінацією (англ. positive discrimination) або політикою позитивних дій (англ. affirmative action). Позитивна дискримінація дозволяє перейти від рівності у праві (як вимога юридичної недискримінації) до рівності через право (фактичної рівності).

Особливістю публічно-правових відносин є відсутність рівних вихідних можливостей у їх учасників — особі протистоїть потужний адміністративний апарат публічних органів. У зв’язку з цим з метою забезпечення фактичної (реальної) рівності учасників таких відносин законодавець зобов’язаний запровадити відповідні механізми позитивної дискримінації, які б забезпечували рівність можливостей учасників публічно-правових відносин. Одним із діючих правових механізмів є обмеження принципу змагальності в адміністративному судочинстві і покладання обов’язку доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності на відповідного суб’єкта владних повноважень (ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України). У теорії адміністративного процесуального права, наприклад, професор О. В. Кузьменко виокремлює принцип презумпції правоти громадянина у відносинах з органами публічної влади, що реалізується в презумпції невинуватості обвинуваченого у вчиненні адміністративного проступку, презумпції справедливості вимог або претензій, висунутих громадянином до органів публічної влади, презумпції обґрунтованості правової позиції особи у її відносинах з органами публічної влади [4, с. 53], принципу офіційності адміністративного судочинства [5, с. 40].

Аналіз законодавства більшості країн свідчить про дію загального правила щодо автоматичного зупинення виконання адміністративного акта у разі подання скарги в адміністративному або судовому порядку [6, с. 77]. Як виняток передбачаються випадки або категорії справ, коли загальне правило про автоматичне зупинення виконання рішення суб’єкта владних повноважень не діє і допускається негайне виконання рішення суб’єкта владних повноважень. Саме такі механізми передбачені, наприклад, у законодавстві ФРН [7, с. 260–313]. Критики такого підходу, вказуючи на демократичність цієї концепції, зазначають на можливість зловживань правом на оскарження. Саме з таких позицій фахівці, зокрема, оцінюють положення українського законодавства, за яким оскарження податкового повідомлення-рішення зупиняє виконання платником податків податкових зобов’язань, визначених у податковому повідомленні, до дня закінчення процедури адміністративного оскарження. Таким чином, недобросовісні платники податків фактично отримують безвідсотковий податковий кредит.

Втім ми не можемо погодитися з тим, що аргумент можливого «зловживання правом» при оскарженні, з метою затягування виконання рішення суб’єкта владних повноважень, є перешкодою для запровадження законодавчої норми про зупинення дії такого рішення. Проблема зловживання правом тісно пов’язана з такими принципами, як «добросовісність», «розумність» та «справедливість», які знайшли своє законодавче закріплення (ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 3 Цивільного кодексу України, ст. 27 Цивільного процесуального кодексу України, ст. 22 Господарського процесуального кодексу України). Можна погодитись з А. А. Малиновським, який зазначив, що проблема зловживання правом, як і добросовісності, розумності та справедливості, знаходиться в площині кваліфікації правозастосовником таких дій, як зловживання [8, с. 62–63]. Враховуючи суспільну шкідливість легальних зловживань правом, законодавець запроваджує правові заходи, які застосовуються до осіб, що зловживають правом. Переважно такі заходи мають попереджувальний та каральний характер. Наприклад, згідно з параграфом 5 ЦК Угорщини: «Якщо зловживання правом полягає в ухиленні від волевиявлення, яке передбачено правовою нормою, внаслідок чого порушуються істотні інтереси суспільства або особисті інтереси, суд має право замінити волевиявлення власним рішенням, за умови, якщо неможливо усунути порушення інтересів іншими заходами». У зв’язку з цим досягається основна мета — зловживання правом не відбудеться.

Отже, проблема зловживання правом на оскарження рішення суб’єкта владних повноважень з метою зупинення його дії, може бути вирішена, зокрема шляхом закріплення права суду з власної ініціативи приймати рішення по забезпеченню виконання оскаржуваного рішення на випадок визнання його законним. Таким чином, з одного боку, забезпечується реальне наповнення принципу невинуватості особи та добросовісності, а з другого — нівелюється можливість зловживання особою правом на оскарження законного рішення суб’єкта власних повноважень.

Підбиваючи підсумок проведеного дослідження, можна запропонувати такі шляхи вирішення питання зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень у разі його оскарження: 1) необхідно прискорити наукові розробки із визначення законодавчих термінів публічного права: публічно-правовий спір, публічно-правові відносини, публічна служба; 2) внести зміни до чинного законодавства України, якими передбачити норму про зупинення дії рішення (дії) суб’єкта владних повноважень у разі його адміністративного чи судового оскарження; 3) уніфікувати строки адміністративного та судового оскарження, прирівнявши їх до строків давності виконання рішення суб’єкта владних повноважень; 4) потрібно законодавчо визначити, що момент (день) набрання чинності рішенням суб’єкта владних повноважень настає в день закінчення строку на оскарження такого рішення; 5) запровадити єдину — судову — процедуру звернення до виконання рішення суб’єкта владних повноважень; 6) з метою запобігання зловживанню правом на оскарження рішення (дії) суб’єкта владних повноважень передбачити законодавчі механізми судового забезпечення виконання оскаржуваного рішення; 7) у законодавстві доцільно передбачити випадки або категорії справ, коли загальне правило про автоматичне зупинення виконання рішення суб’єкта владних повноважень не діє і допускається негайне виконання рішення суб’єкта владних повноважень.

Література
1. Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов / Ю. А. Тихомиров // Журнал рос. права. — 2001. — С. 3–13.
2. Колодій А. М. Принципи права України : монографія / А. М. Колодій. — К. : Юрінком Інтер, 1998. — 208 с.
3. Погребняк С. П. Основоположні принципи права (змістовна характеристика) : монографія / С. П. Погребняк. — Х. : Право, 2008. — 240 с.
4. Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України : підручник / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій ; за ред. О. В. Кузьменко. — К. : Атіка, 2007. — 416 с.
5. Основи адміністративного судочинства в Україні (навчальний посібник для юридичних факультетів та юридичних клінік) / за заг. ред. Н. В. Александрової, Р. О. Куйбіди. — К. : Конус-Ю, 2006. — 256 с.
6. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В. П. Тимощук. — К. : Факт, 2003. — 496 с.
7. Положення про адміністративні суди ФРН (параграф 80) // Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К. : Факт, 2003.
8. Малиновский А. А. Злоупотребление правом / А. А. Малиновский. — М. : МЗ-Пресс, 2002. — 124 с.