Способи та форми здійснення судом контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах

Кравчук В. М.
суддя Львівського окружного адміністративного суду, доктор юридичних наук

Головна мета судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах полягає насамперед у реалізації основних завдань адміністративного судочинства при здійсненні адміністративними судами правосуддя, оскільки воно не обмежується винесенням судового рішення, а також передбачає його виконання. Кожний судовий процес повинен завершуватися реалізацією судового рішення у спірних правовідносинах між його сторонами. Тому після вирішення публічно-правового спору і набрання судовим рішенням законної сили суд продовжує відігравати активну роль у реалізації сторонами прав та законних інтересів, із приводу захисту яких він прийняв судове рішення. Від здійснення судом належного контролю за виконанням судового рішення прямо залежить і ефективність правосуддя.

Кодекс адміністративного судочинства України (далі — КАС) передбачає загальні і спеціальні способи судового контролю. Загальні способи контролю мають усі суди, незалежно від спеціалізації, і вони полягають у розгляді скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних виконавців. Загальний судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому ст. 181 КАС.

Спеціальні способи судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах передбачені ст. 267 КАС, зокрема до них належать: зобов’язання суб’єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення; накладання штрафу за невиконання судового рішення; визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом владних повноважень — відповідачем на виконання такої постанови суду або на порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.

У зв’язку із значною кількістю невиконаних судових рішень, численними скаргами громадян України до Європейського суду з прав людини щодо цього спостерігається тенденція до посилення відповідальності в цій сфері. Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. Відповідно до змісту статей 163, 207, 232 КАС цим правом наділені суди всіх інстанції, якщо вони приймають постанову. Строк для звіту може бути встановлений для контролю за виконанням не лише постанов, а й ухвал, якими суд вирішує, зокрема, питання про відшкодування судових витрат, поворот виконання, зміну способу виконання судового рішення тощо.

Зазначене правило прямо не виключає можливість встановлення строку для подання звіту також тоді, коли суб’єкт владних повноважень був позивачем, але у задоволенні позову було відмовлено. Проте призначення ст. 267 КАС інше: проконтролювати саме виконання судового рішення. Оскільки у разі відмови в задоволенні позову судове рішення не виконується, то звіт може бути встановлений лише у випадках, якщо: 1) суб’єкт владних повноважень був відповідачем; 2) позов задоволено; 3) відповідача зобов’язано вчинити певні дії судовим рішенням або цей його обов’язок прямо передбачений законом.

Встановлення судом строку для подання звіту може відбуватися як з ініціативи осіб, які беруть участь у справі, так і з ініціативи суду. Якщо особа клопоче про це, а суд не встановлює такого строку, відповідні мотиви повинні наводитися в постанові. Строк для звіту встановлює суд, який ухвалив судове рішення. Строк для звіту встановлюється з таким розрахунком, щоб суб’єкт владних повноважень мав реальну можливість виконати судове рішення у визначений законом і цим рішенням спосіб з урахуванням об’єктивних обставин. Якщо строк для звіту встановлюється судом першої інстанції, він починається з дня набрання постановою законної сили або після одержання її копії, якщо постанова виконується негайно (ст. 163 КАС).

Особа, яка бере участь у справі, може звернутися до суду із заявою про вирішення питання щодо судового контролю за виконанням судового рішення в будь-який час після проголошення постанови. Така заява (клопотання) передається судді, який розглядав справу (поза автоматизованим розподілом) і розглядається в межах того самого провадження. Нова адміністративна справа не оформлюється. У цьому випадку строк для надання звіту встановлюється ухвалою суду. Цією ухвалою може одночасно призначатися судове засідання для розгляду звіту суб’єкта владних повноважень.

Процесуальна форма розгляду звіту законом не передбачена. Тому він може розглядатися як у судовому засіданні із викликом зацікавлених осіб, так і без судового засідання, без виклику осіб, у порядку письмового провадження. На мою думку, якщо строк для звіту встановлений постановою, то звіт може розглядатися суддею без проведення засідання. В інших випадках доцільно проводити засідання за участю сторін для того, щоб з’ясувати причини можливого невиконання і вжити відповідних заходів. За наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання постанови суду (звертаємо увагу — постанови, а не судового рішення!) або у разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою (звертаємо увагу — суддя, а не суд!) може встановити новий строк подання звіту та накласти на винну посадову особу, відповідальну за виконання постанови, штраф у розмірі від ста до трьохсот мінімальних заробітних плат.

Штраф накладається на винну посадову особу, тобто конкретного службовця, а не на орган, в якому він працює. При цьому не має значення, що ця посадова особа не є стороною у процесі. Водночас відповідальним за виконання постанови може бути не лише посадова особа відповідача, а й державний виконавець. Якщо обов’язок виконати постанову лежить на колегіальному органі (раді, виконкомі, комісії), але звіт про її виконання не подано або з вини цього органу постанова не виконується, штраф накладається на керівника цього органу.

Разом з тим, для того щоб накласти штраф, суддя повинен встановити, що постанова не виконана повністю або в частині, з’ясувати причини невиконання судового рішення, встановити посадову особу, відповідальну за виконання постанови, та вислухати її. Тому питання про накладення штрафу необхідно вирішувати за клопотанням позивача або з ініціативою судді саме у судовому засіданні із повідомленням сторін. На нашу думку, викликати потрібно не лише сторони, а й осіб, відповідальних за виконання постанови, зокрема державного виконавця. Неприбуття у судове засідання сторін, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього питання.

Можливість накладення штрафу має стимулювати боржника, а накладення штрафу — карати його за невиконання судового рішення. При цьому накладення штрафу не виключає кримінальної відповідальності. Однак при цьому слід мати на увазі, що суд має право, але не зобов’язаний накладати штраф. Якщо під час судового розгляду цього питання буде встановлено, що посадова особа або орган, відповідальні за виконання постанови, діяли добросовісно, то саме лише невиконання постанови не містить складу правопорушення, за яке можна притягувати на підставі ст. 267 КАС до юридичної відповідальності у вигляді накладення штрафу. Водночас слід враховувати, що окремі порушення, допущені під час виконання постанови суду, не можуть бути підставою для накладення штрафу. Зокрема, якщо буде встановлено відсутність причинно-наслідкового зв’язку між цими порушеннями і невиконанням постанови.

Треба зазначити, що розмір штрафу є значним: від ста до трьохсот мінімальних заробітних плат. Його розмір у десятки разів може перевищувати середньорічну заробітну плату державного службовця. Конкретний розмір штрафу у визначених законом межах визначає суддя з урахуванням ступеня вини правопорушника. Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина — до Державного бюджету України. Однак такий підхід є значною мірою дискусійним, оскільки може стимулювати позивача до подання позовів із метою стягнути в подальшому штраф, а не для реального захисту порушених прав. При цьому суддя за клопотанням органу чи посадової особи, відповідальних за виконання постанови, на підставі відповідних доказів (зокрема, постанови державного виконавця) може зменшити розмір штрафу на користь Державного бюджету України за невиконання або неналежне виконання постанови суду на суму штрафу, який було накладено за ці ж дії державним виконавцем відповідно до законодавства про виконавче провадження. Зокрема, державний виконавець може накласти штраф за невиконання судового рішення у розмірі 20 і 40 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (340 і 680 гривень відповідно). Тому саме ці суми повинні враховуватися при зменшенні штрафу, який накладається за невиконання або неналежне виконання постанови суду.

Накладення штрафу оформлюється ухвалою суду, яка може бути оскаржена. Проте ухвали про накладення штрафу, постановлені відповідно до коментованої статті, можуть бути оскаржені лише в апеляційному порядку. Ухвала, що набрала законної сили, направляється для виконання до державної виконавчої служби. З наступного дня після набрання ухвалою законної сили на суму заборгованості без додаткового рішення суду нараховується пеня у розмірі трьох відсотків річних з урахуванням індексу інфляції.

При цьому слід враховувати, що сплата штрафу не звільняє від обов’язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання. Повторне невиконання цього обов’язку тягне за собою застосування наслідків, установлених частинами першою і другою цієї статті, але розмір нового штрафу при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою ухвалою. Якщо, наприклад, суд раніше вже наклав штраф у розмірі 300 мінімальних заробітних плат, то наступний штраф не може бути меншим за 400 мінімальних заробітних плат, оскільки до мінімального розміру другого штрафу (100 мінімальних заробітних плат) потрібно додати попередній розмір штрафу.

Разом з цим особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що були вчинені суб’єктом владних повноважень — відповідачем при її виконанні, або якщо ними порушуються права позивача, підтверджені такою постановою суду. Вказана заява не є позовною заявою, а тому може розглядатися в межах того самого провадження. Отже, якщо позивачем було подано позовну заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом владних повноважень — відповідачем при виконанні постанови суду або про порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду, на мою думку, необхідно відкривати провадження і об’єднувати його зі справою, в якій було прийнято постанову, щодо невиконання якої звернувся позивач.

В усіх наведених вище випадках суб’єктом оскарження є відповідач, а не орган державної виконавчої служби. При цьому в порядку ст. 267 КАС заяву може бути подано протягом десяти днів із дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред’явлення до виконання виконавчого листа, виданого за відповідною судовою постановою. Заява підлягає розгляду та вирішенню у судовому засіданні із повідомленням осіб, які беруть участь у справі, протягом десяти днів з дня її отримання. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду такої заяви.

Суд залишає заяву без задоволення за відсутності обставин протиправності відповідних рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень — відповідача та порушення ним прав, свобод, інтересів особи-позивача, а також якщо заяву подано із порушенням правил, що передбачені частинами першою і другою цієї статті. Натомість, у першій і другій частині цієї статті, на які зроблено посилання, не передбачено правил подання заяви. Правила подання заяви передбачені ч. 9 коментованої статті. Мабуть, саме вони малися на увазі.

У разі наявності підстав для задоволення заяви суд ухвалює одну із постанов, що передбачені ч. 2 ст. 162 цього Кодексу, тобто будь-яку постанову по суті вимог відповідно до повноважень адміністративного суду. Така постанова може бути оскаржена лише в апеляційному порядку. На нашу думку, доцільно було б, щоб це питання вирішувалося ухвалою, а не постановою, оскільки постанова у справі повинна бути одна.