Особливості застосування частини 1 статті 649 та статті 648 ЦК при вирішенні переддоговірних спорів

Бородовський С. О.
доцент кафедри судочинства Прикарпатського юридичного інституту Львівського державного університету внутрішніх справ, кандидат юридичних наук

Томчишен С. В.
доцент кафедри правового забезпечення господарської діяльності Харківського національного університету внутрішніх справ, кандидат юридичних наук

Питання, пов’язані з вирішенням судом переддоговірних спорів на підставі ст. 649 ЦК, розглядалися у публікації з цієї тематики в попередньому номері журналу. Однак у ній було розглянуто не всі питання, що виникають при практичному застосуванні положень цієї статті. Поза увагою залишилося чимало важливих питань, пов’язаних із особливостями застосування ч. 1 ст. 649 та ст. 648 ЦК, розгляду яких саме і присвячено цю статтю.

1. Умови застосування частини 1 статті 649 ЦК.

Відповідно до ч. 1 ст. 649 ЦК на вирішення суду можуть бути передані розбіжності, якщо: 1) вони виникли при укладенні договору, але не були вирішені сторонами самостійно; 2) договір укладався на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування; 3) а також в інших випадках, встановлених законом. Коментоване положення розраховане на випадки, коли розбіжності виникають при укладенні договору на підставі правового акта: 1) органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим; 2) органу місцевого самоврядування. Розбіжності, що виникають при укладенні інших договорів, розглядаються судом за наявності умов та в порядку, передбачених ч. 2 ст. 649 ЦК.

Використане законодавцем формулювання «укладення договору на підставі правового акта» вказує на те, що такий правовий акт повинен безпосередньо стосуватися договору, щодо укладення якого між сторонами виникають розбіжності, які передаються на вирішення суду. Правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування, що не стосуються договору, не повинні братися до уваги. При встановленні зв’язку цих правових актів із договором необхідно враховувати правовий статус вказаних органів та значення прийнятого ними правового акта для сторін договору. Зокрема, необхідно враховувати таке: чи зазначені органи при прийнятті правового акта виступають як суб’єкти владних повноважень або як учасники цивільних відносин, а також чи стосується прийнятий ними правовий акт цивільних прав та обов’язків, які сторони договору здійснюють під час укладення договору або будуть здійснювати у зв’язку з його укладенням.

2. Органи державної влади та місцевого самоврядування як учасники цивільних відносин.

Держава Україна, територіальні громади, а також інші суб’єкти публічного права визнаються учасниками цивільних відносин (ч. 2 ст. 2 ЦК). Відповідно до загального правила ч. 1 ст. 1 ЦК вказані суб’єкти беруть участь у цивільних відносинах поряд з юридичними та фізичними особами на засадах юридичної рівності, вільного волевиявлення та майнової самостійності. Держава може набувати і здійснювати цивільні права та обов’язки безпосередньо через органи державної влади або юридичних осіб публічного права, створені на підставі рішень її уповноважених органів (абз. 3 ч. 2 ст. 81 ЦК). Територіальні громади при здійсненні місцевого самоврядування беруть участь у цивільних відносинах безпосередньо, а також через органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 140 Конституції України).

У межах своїх повноважень органи державної влади та місцевого самоврядування можуть вступати у договірні відносини з іншими учасниками цивільних відносин. У цих випадках правові акти, що приймаються вказаними органами у зв’язку із укладенням договору, можуть розглядатися як «юридична форма» реалізації ними цивільних прав та обов’язків. У цьому разі органи державної влади та місцевого самоврядування не здійснюють владні управлінські функції. Тому відносини, які виникають між цими органами та іншими учасниками цивільних відносин, у тому числі з приводу укладення договору, не є публічно-правовими в розумінні змісту ч. 1 ст. 2, а спори, що виникають із таких відносин, не можна вважати публічноправовими в розумінні змісту п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС).

На жаль, сьогодні в юридичній доктрині та судовій практиці немає однакового підходу щодо розмежування публічних та цивільних відносин, які виникають при укладенні договору, однією зі сторін якого є суб’єкт владних повноважень. При віднесенні таких спорів до публічно-правових часто виходять лише із того, що його стороною є суб’єкт владних повноважень. При цьому не враховують характеру прав та обов’язків, здійснюваних ним у спірних відносинах, зокрема, чи здійснюються при цьому саме владні управлінські повноваження. Такий підхід не відповідає змісту поняття «суб’єкт владних повноважень», оскільки згідно із п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС ним може вважатися орган державної влади або місцевого самоврядування тільки при здійсненні владних управлінських повноважень у сфері публічно-правових відносин, а не цивільних прав та обов’язків.

Наведений принцип необхідно використовувати також при розмежуванні цивільно-правових (господарських) договорів від адміністративного договору. Поняття адміністративного договору є публічно-правовою конструкцією. Його розуміють як двоабо багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із його сторін (п. 14 ч. 1 ст. 3 КАС). Вказана правова конструкція була закріплена з метою визначення підсудності публічно-правових спорів, які виникають із приводу укладення, виконання, припинення, скасування та визнання нечинними адміністративних договорів. Незважаючи на недосконалість поняття «адміністративний договір», яке сьогодні викликає чисельні дискусії, законодавець не випадково не визначив його як цивільно-правовий (господарський) договір, стороною якого є суб’єкт владних повноважень. Спрямованість адміністративного договору виходить за межі поняття договору, наведеного у ст. 626 ЦК та у ст. 179 ГК. Шляхом його укладення суб’єкт владних повноважень реалізує не цивільні права та обов’язки, а владні управлінські функції. Наприклад, один із таких адміністративних договорів прямо передбачено ч. 2 ст. 140 Конституції України, якою територіальним громадам надано право на договірних засадах об’єднувати об’єкти комунальної власності, а також бюджетні кошти для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ, а також створювати для цього відповідні органи і служби.

3. Органи державної влади та місцевого самоврядування як суб’єкти владних повноважень при здійсненні правового регулювання цивільно-правових відносин.

Правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування як підстави виникнення цивільних прав та обов’язків сторін переддоговірного спору. Використане законодавцем формулювання «укладення договору на підставі правового акта» вказує на те, що ч. 1 ст. 649 ЦК стосується випадків, коли укладення договору відбувається відповідно до правового акта органів державної влади та місцевого самоврядування, дотримання вимог якого є обов’язковим для його сторін. У цьому випадку вказані органи виступають як суб’єкти владних управлінських повноважень, які своїми правовими актами регулюють цивільно-правові відносини між сторонами договору.

Однак при цьому слід зазначити, що використане законодавцем поняття «правовий акт» охоплює досить широке коло юридичних актів, за допомогою яких відбувається правове регулювання цивільних відносин. Зокрема, у теорії права під правовим актом розуміється належним чином оформлений офіційний документ, який є словесно-документальною формою вираження волі держави, уповноважених державних та інших органів, у тому числі органів місцевого самоврядування, а також окремих учасників правовідносин, який містить юридичні норми, обов’язкові положення їх правозастосування, індивідуальні приписи, автономні рішення суб’єктів правовідносин.¹ Вказане поняття ототожнюється із поняттям «юридичний документ». Юридичні акти залежно від місця серед елементів правової системи та ролі у механізмі правового регулювання прийнято поділяти на чотири групи.

Нормативно-правові акти. Вказані правові акти є результатом правотворчої (нормотворчої) діяльності компетентних державних органів. За допомогою цих юридичних документів у правову систему вводяться правові норми, змінюються або скасовуються існуючі. Такі акти охоплюються поняттям «законодавство», що включає в себе закони та підзаконні нормативні акти. Нормативно-правові акти органів державної влади підлягають обов’язковій державній реєстрації. Порядок такої державної реєстрації встановлено Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р. (надалі — Указ) та Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 (надалі — Положення). Державна реєстрація нормативно-правових актів проводиться Міністерством юстиції України та відповідними обласними і районними управліннями юстиції згідно із п. 2 цього Указу.

Нормативно-правові акти можуть набувати чинності тільки після державної реєстрації, зокрема, через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності (п. 3 Указу). Нормативно-правові акти, що не пройшли державну реєстрацію та не були опубліковані в установленому законодавством порядку, не допускаються до виконання (п. 2 Положення), а тому не можуть породжувати жодних прав та обов’язків для учасників суспільних відносин. Виняток із цього правила становлять тільки нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Умови набрання ними чинності визначено Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. № 503/97. Нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів із дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні (п. 4 Указу). Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах, а ті, що визначають права і обов’язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях (п. 5 Указу).

Однак, на відміну від органів державної влади, нормативно-правові акти, що видаються органами місцевого самоврядування (зокрема, що приймаються місцевими радами), не підлягають обов’язковій державній реєстрації. Щодо них також не передбачено і обов’язкового оприлюднення, з яким пов’язується набрання ними чинності. Такий стан речей є не тільки недоліком правової системи України, а й суперечить конституційним засадам місцевого самоврядування, відповідно до яких вказані органи є представниками інтересів громади (ч. 3 ст. 140 Конституції України), а тому мають бути відповідальними перед нею, у тому числі і в своїй нормотворчій діяльності через інформування про результати прийнятих рішень, тім більше, якщо вони зачіпають права та свободи територіальної громади.

Обов’язок забезпечувати опублікування нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, а також здійснювати широке інформування громадян через засоби масової інформації про нормативно-правові акти покладено на Міністерство юстиції України та інші органи виконавчої влади (п. 5 Указу). Державна реєстрація проводиться лише стосовно нормативно-правових актів, прийнятих уповноваженими на це суб’єктами нормотворення, у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, якщо вони містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться.

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Інтерпретаційні правові акти. Вони є результатом здійснення компетентними державними органами правозастосовної діяльності щодо офіційного тлумачення правових актів, що містять положення, які мають юридичне значення. Але при цьому вони можуть бути нормативними, тобто містити правові положення, обов’язкові для всіх учасників правовідносин, або мати індивідуальний характер. Наприклад, згідно із ст. 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання щодо відповідності законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України. Із визнанням неконституційним закону та іншого правового акта вони втрачають чинність (ч. 2 ст. 152 Конституції України), а рішення Конституційного Суду України, ухвалене щодо їх тлумачення, є обов’язковим для всіх на всій території держави. На відміну від рішень Конституційного Суду України, рішення інших судів, що входять до системи судів загальної юрисдикції, наприклад про тлумачення договору (статті 213, 637 ЦК), мають індивідуальний характер і тягнуть юридичні наслідки для сторін спору, незважаючи на те, що згідно із ч. 2 ст. 124 Конституції України їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Акти застосування права. Такими вважаються офіційні владні акти, що видаються державними та іншими компетентними органами в результаті здійснення ними владних управлінських функцій у зв’язку із правозастосуванням правових актів відповідно до їх завдань, функцій та повноважень. Такі правові акти завжди стосуються конкретних категорій учасників правових відносин. Вони можуть містити владні приписи, обов’язкові до виконання, або не містити таких приписів, але з їх прийняттям в учасників, яким вони адресовані, виникають права та обов’язки. Саме владний характер відрізняє їх від актів, які приймаються суб’єктами владних повноважень у зв’язку із реалізацією цивільних прав та обов’язків при укладенні договорів та вчиненні інших юридично значущих дій, коли вони виступають учасниками цивільних відносин.

Невичерпний перелік видів правових актів, які можуть мати владний характер, але не вважаються нормативно-правовими, наведено у п. 5 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади. Зокрема, на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо; б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення), якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз’яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз’яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифнокваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та ін.).

Акти реалізації прав та обов’язків. Під ними розуміються договори та інші правочини, трудові договори (контракти), рішення про прийняття особи на публічну службу та інші рішення, які виражають волю учасників конкретних правовідносин, є наслідком реалізації ними своїх прав та обов’язків у різних сферах суспільних відносин. Вказані правові акти позбавлені владного характеру, оскільки на їх підставі права та обов’язки виникають залежно від волі учасників, а не в результаті лише владного рішення органу державної влади чи іншого суб’єкта владних повноважень, навіть якщо останній виступає їх учасником.

Необхідно зазначити, що наведена класифікація правових актів використана законодавцем при формулюванні положень ст. 11 ЦК, в якій визначено підстави виникнення цивільних прав та обов’язків, до яких віднесено: 1) договори та інші правочини, створення об’єктів інтелектуальної власності, завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди та інші юридичні факти, із настанням яких можуть виникати цивільні права та обов’язки; 2) акти цивільного законодавства, тобто нормативні акти, що містять норми, які регулюють цивільно-правові відносини; 3) правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування; 4) рішення суду; 5) а також події, із настанням або ненастанням яких можуть виникати цивільні права та обов’язки.

З точки зору підстав виникнення цивільних прав та обов’язків прийняття вищезазначених правових актів можна розцінювати юридичним фактом, із настанням якого можуть виникати цивільні права та обов’язки. Однак законодавець не випадково їх розмежовує залежно від суб’єктів, від яких вони виходять, їх ролі у механізмі правового регулювання цивільних відносин. При цьому ЦК передбачає окремі норми щодо застосування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері правового регулювання цивільних відносин, зокрема при укладенні договорів, наприклад, ч. 1 ст. 21 ЦК (визнання незаконним правового акта органу державної влади та місцевого самоврядування), ст. 648 ЦК (договір та правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування), а також коментоване положення ч. 1 ст. 649 ЦК.

4. Повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування щодо прийняття правових актів, з яких можуть виникати цивільні права та обов’язки.

Особливості розмежування правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування. Використане у ст. 648 та ч. 1 ст. 649 ЦК поняття «правовий акт» означає форму «владного волевиявлення» вказаних органів. Під ним розуміється офіційний документ, який є результатом правотворчої або правозастосовної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Дотримання при укладенні тих чи інших договорів вимог, встановлених цими актами, є обов’язковим для сторін договору. Тому, якщо вимоги правових актів зазначених органів мають рекомендаційний або методичний характер, наведені норми не застосовуються.

У коментованому положенні йдеться про правові акти, які можуть бути підставою для виникнення цивільних прав та обов’язків сторін договору. Відповідно до загального правила ст. 11 ЦК такими є акти цивільного законодавства і лише у встановлених ними випадках — також правові акти органів держаної влади та місцевого самоврядування (частини 3, 4 ст. 11 ЦК). Однак при цьому слід враховувати, що зазначені органи, приймаючи правові акти, можуть виступати не тільки суб’єктами владних повноважень, а й учасниками цивільно-правових відносин. Якщо орган державної влади та місцевого самоврядування у спірних правовідносинах виступає стороною договору, відповідно, відповідачем або позивачем у спорі, який виникає при його укладенні на підставі прийнятого ним правового акта, такий акт може розглядатися формою волевиявлення як учасника цивільних відносин. Наприклад, у разі виникнення розбіжностей при укладенні договору на підставі рішення місцевої ради про надання в оренду земельної ділянки, що перебуває в комунальній власності.

Разом з цим слід зазначити, що положення ч. 1 ст. 649 ЦК не виключає можливості передання до суду спору, в якому вимоги, пов’язані з укладенням договору, поєднуються з вимогою про визнання незаконним та скасування правового акта органу державної влади та місцевого самоврядування. Але при цьому необхідно враховувати, що вимога про незаконність та скасування правового акта повинна мати безпосередній зв’язок із правами та обов’язками, що здійснюються та повинні виконуватися сторонами при укладенні договору.

Згідно із ст. 21 ЦК правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування можуть бути: 1) нормативними, тобто такими, що містять цивільно-правові норми, які регулюють цивільні відносини (акти цивільного законодавства); 2) індивідуальними (ненормативними), що породжують права і обов’язки лише в тих учасників цивільних правовідносин, яким вони адресовані. Нормативні та ненормативні правові акти за сферою своєї дії можуть бути загальними або місцевими, відомчими або локальними. Проте це не означає, що вказані правові акти можна змішувати, оскільки вони мають неоднакову юридичну силу та різне значення в системі механізму правового регулювання цивільних відносин.

Відповідно до ч. 4 ст. 11 ЦК правові акти індивідуальної дії, з яких можуть виникати цивільні права та обов’язки, можуть прийматися органами державної влади, а також органами місцевого самоврядування виключно відповідно до актів цивільного законодавства. Згідно із загальним правилом ст. 4 ЦК акти цивільного законодавства приймаються державними органами, визначеними у цій статті, якщо таке право прямо передбачене законом. Вказана вимога є імперативною, оскільки повністю кореспондується із положенням ст. 6 Конституції України, якою встановлено поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Згідно із цим конституційним принципом органи державної влади зобов’язані здійснювати свої повноваження у межах, встановлених Конституцією України, та відповідно до законів України.

Разом з цим ст. 7 Конституції України визнає та гарантує місцеве самоврядування, яке може здійснюватися безпосередньо територіальною громадою або через органи місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 140). Конституція України не містить положень, які прямо закріплюють право органів місцевого самоврядування приймати акти законодавства, оскільки таке право надане виключно органам державної влади, які належать до законодавчої гілки влади. В Основному Законі України тільки вказується на те, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, можуть приймати рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144).

Однак наведене не означає, що органи державної влади та місцевого самоврядування, стосовно яких Конституція України прямо не передбачає повноваження щодо прийняття актів законодавства, не можуть їх приймати. Положення ст. 8, ч. 2 ст. 19 Конституції України припускають можливість встановлення таких повноважень законом. Втім досить часто у законах, якими визначаються повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування приймати нормативно-правові акти у тих чи інших сферах суспільних відносин, зазначається лише про загальну можливість їх прийняття або визначається форма правового акта, в якій повинно оформлюватися владне рішення, а іноді встановлюються тільки повноваження щодо вирішення тих чи інших питань відповідно до завдань та функцій відповідного органу. В подібних випадках часто постає питання про можливість віднесення правових актів указаних органів до нормативно-правових або актів індивідуальної дії. У зв’язку із відсутністю в Конституції України чітких критеріїв їх розмежування та спеціального закону про нормативно-правові акти таке питання досить часто виникає щодо рішень органів місцевого самоврядування, що обумовлено передусім правовим статусом цих органів.

Орган місцевого самоврядування не є органом державної влади, це представницький орган. При цьому гарантоване державою місцеве самоврядування передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальної громади, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України. Відповідно до цих конституційних положень, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, що віднесені законом до компетенції органів місцевого самоврядування, вони мають право приймати рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. Однак територіальні громади мають право самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України.²

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві ради можуть приймати нормативні та інші акти. До нормативних належать акти органів місцевого самоврядування, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. ³

При цьому повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, є повними і виключними. Це означає, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, якщо воно не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. ⁴ Тому при визначенні повноважень органів місцевого самоврядування необхідно враховувати також положення ст. 4 ЦК, в якій визначено повноваження органів державної влади щодо прийняття актів цивільного законодавства, яка прямо не передбачає такого повноваження щодо органу місцевого самоврядування. Отже, з цього можна зробити висновок, що у сфері правового врегулювання цивільних відносин органи місцевого самоврядування можуть приймати лише ненормативні правові акти.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Поряд з цим органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, що є запорукою забезпечення впевненості громадян у тому, що їх існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. ⁵

Повноваження органів державної влади щодо прийняття актів цивільного законодавства. Згідно із ст. 4 ЦК нормативно-правові акти, що регулюють цивільні відносини, вважаються актами цивільного законодавства. При цьому нормативноправові акти можуть одночасно містити цивільно-правові та норми інших галузей права. У наведеній статті встановлено повноваження органів державної влади щодо прийняття актів цивільного законодавства та принцип їх застосування, якщо вони суперечать нормативно-правовим актам вищої юридичної сили. Згідно із ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, а також їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей конституційний принцип виключає можливість прийняття органом державної влади, у тому числі й органом місцевого самоврядування, будь-яких нормативно-правових актів, якщо таке повноваження прямо не встановлено законом. Однак це не означає, що зазначені органи можуть приймати нормативно-правові акти, що регулюють цивільно-правові відносини, лише виходячи із передбаченої у законі загальної можливості їх прийняття.

Необхідно враховувати, що сфера правотворчої діяльності органу державної влади або місцевого самоврядування при врегулюванні цивільних відносин визначається не тільки наявністю повноваження приймати нормативно-правові акти. Можливість здійснення цього права визначається передусім завданнями та функціональними обов’язками органу, які визначені законом або іншим нормативно-правовим актом. Положення статей 8, 19 Конституції України виключають можливість прийняття органом акта цивільного законодавства, якщо таке повноваження прямо не передбачено Конституцією або законами України, а також надання відповідного повноваження іншому органу шляхом прийняття передбаченого законом акта цивільного законодавства, якщо законом не передбачено такої можливості. Нормативно-правовий акт, прийнятий із порушенням цього принципу, може бути визнаний неконституційним або незаконним, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси учасників цивільних відносин.

Водночас положення ч. 1 ст. 649 ЦК прямо не виключає можливість поєднання вимог у спорах, які виникають із переддоговірних відносин, із вимогами про визнання незаконним та скасування нормативно-правового акта, прийнятого із такими порушеннями, якщо розбіжності між сторонами виникли при укладенні договору у зв’язку із його застосуванням. Однак, незважаючи на те, що такий спосіб захисту прямо встановлено у ч. 1 ст. 21 ЦК, стосовно захисту цивільних прав та законних інтересів, які порушуються в результаті прийняття незаконного нормативно-правового акта, можливість поєднання таких вимог прямо не передбачено процесуальним законодавством при здійсненні судами цивільного та господарського судочинства, в порядку, передбаченому Цивільним та Господарським процесуальними кодексами України (далі — ЦПК та ГПК).

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 17 КАС розгляд спорів, пов’язаних із оскарженням нормативно-правових актів або актів індивідуальної дії віднесено до публічних спорів, які належать до юрисдикції адміністративних судів, незалежно від того, чи порушуються ними права та інтереси у сфері цивільних чи інших відносин. Згідно із частинами 8–9 ст. 171 КАС спори щодо визнання нормативно-правового акта із такими вадами незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили і щодо визнання його нечинним повністю або в окремій частині розглядаються адміністративним судом. Тому у випадку об’єднання вимог, які випливають із переддоговірного спору, що підлягає розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, з вимогою про оскарження вказаних правових актів, суд відмовляє у відкритті провадження у справі в частині таких вимог, а у разі прийняття позовної заяви припиняє (закриває) провадження у справі в частині цих вимог у зв’язку з тим, що така вимога підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Проте це не означає, що при вирішенні переддоговірного спору суд повинен застосовувати такі нормативно-правові акти, незаконністю яких одна із сторін обґрунтовує свою вимогу або заперечує проти вимог іншої. За загальним правилом абз. 2 ч. 4 ст. 4 ЦК, якщо буде встановлено, що відповідні нормативно-правові акти суперечать ЦК або іншому закону, суд, вирішуючи такий спір, застосовує відповідні положення ЦК або відповідного закону. У разі невідповідності нормативно-правового акта іншому ніж закон суд може застосовувати акт законодавства, який має вищу юридичну силу. Наприклад, про це прямо зазначено у ч. 4 ст. 8 ЦПК.

Повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування щодо прийняття актів індивідуальної дії. Органи державної влади та місцевого самоврядування, повноваження яких на прийняття нормативно-правових актів прямо не передбачено законом, відповідно до своєї компетенції можуть приймати тільки індивідуальні правові акти. При цьому необхідно враховувати, що згідно із змістом ч. 4 ст. 11 ЦК таке повноваження вони можуть мати тільки у випадках та здійснювати виключно в межах, передбачених актами цивільного законодавства. Акти індивідуальної дії, прийняті органами державної влади або місцевого самоврядування, не повинні суперечити ст. 4 ЦК та ст. 19 Конституції України. Тому, якщо буде встановлено, що акт індивідуальної дії не відповідає законодавству, він не підлягає застосуванню судом при вирішенні спору, незалежно від того, його було чи не було оскаржено до адміністративного суду. Наприклад, про вказане прямо зазначено у ч. 2 ст. 4 ГПК.

На жаль, сьогодні в судовій практиці зустрічаються випадки, коли індивідуальний правовий акт органів державної влади та місцевого самоврядування, що суперечить Конституції і законам України та іншим актам законодавства, застосовується судом при розгляді цивільних та господарських спорів без встановлення зазначених обставин, а вимоги чи заперечення сторін спору, які обґрунтовуються його незаконністю, відхиляються у зв’язку із тим, що такий правовий акт не оскаржувався або відсутнє судове рішення, яким його визнано незаконним та скасовано судом (зокрема, відповідно до статей 105, 162 КАС таке судове рішення ухвалюється щодо визнання його протиправним і скасування або визнання нечинним).

Інколи при встановленні судом законності та правомірності правових актів індивідуальної дії помилково за аналогією застосовують принцип законності (статті 6, 19 Конституції України), що передбачає чинність нормативно-правового акта, який приймається органом законодавчої влади та є обов’язковим для виконання на всій території держави, поки не втратить чинність, або його не буде визнано нечинним компетентним судом, юрисдикція якого поширюється на всі правовідносини, що в ній виникають (ст. 124 Конституції України). Водночас в окремих випадках за аналогією виходять із закріпленого у ст. 204 ЦК принципу презумпції правомірності правочину.

Однак такий підхід є неприйнятним з огляду на принцип верховенства права, відповідно до якого права та свободи людини визнаються найвищими цінностями (ст. 8 Конституції України). Цей принцип поряд із принципом законності визначає не тільки зміст і спрямованість діяльності держави при здійсненні правового регулювання суспільних відносин, а й встановлює правило застосування нормативно-правових актів та інших правових актів органів державної владали та місцевого самоврядування при здійсненні судами правосуддя. Тому відсутність окремого судового рішення про визнання протиправним та скасування або визнання нечинним індивідуального правового акта суб’єкта владних повноважень не може позбавляти суд права давати йому правову оцінку, якщо такий акт був застосований або підлягає застосуванню у спірних правовідносинах між сторонами спору, який розглядається в порядку цивільного або господарського судочинства. При встановленні невідповідності індивідуального нормативно-правового акта закону або іншим актам законодавства він не підлягає застосуванню судом.

5. Проблемні питання застосування статті 648 та частини 1 статті 649 ЦК.

При застосуванні положень цих статей слід враховувати, що вживаний у них узагальнюючий термін «правовий акт» не зовсім точно відображає можливі повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування щодо врегулювання цивільно-правових відносин, шляхом прийняття нормативно-правових актів (актів цивільного законодавства) або індивідуальних правових актів. Повноваження органів державної влади щодо регулювання цивільних відносини, а також випадки, коли вони можуть приймати акти цивільного законодавства, прямо встановлено у ст. 4 ЦК, яку необхідно застосовувати разом із вищевказаними нормами.

Відповідно до імперативного припису ч. 4 ст. 4 ЦК до актів цивільного законодав ства належать тільки постанови Кабінету Міністрів України. Інші органи державної влади можуть видавати нормативно-правові акти, що регулюють цивільні відносини, лише у випадках і в межах, встановлених Конституцією України та законом, тобто тільки у разі, якщо відповідне повноваження прямо передбачено саме законом (ч. 5 ст. 4 ЦК). При цьому ст. 4 ЦК не передбачає право органів місцевого самоврядування приймати нормативно-правові акти, що регулюють цивільно-правові відносини (акти цивільного законодавства). Такий підхід законодавця до формування повноважень органів місцевого самоврядування у сфері врегулювання цивільно-правових відносин не є випадковим. Згідно із ст. 144 Конституції вказані органи є передусім представниками інтересів територіальних громад (представницьким органом). Рішення, що приймають органи місцевого самоврядування, є обов’язковими до виконання лише на відповідній території. Проте відповідно до спеціального правила ч. 6 ст. 4 ЦК цивільні відносини регулюються однаково на всій території України. Отже, виходить, що згідно з цим імперативним правилом рішення органів місцевого самоврядування не можуть вважатися актами цивільного законодавства. Виходячи з наведеного, можна дійти висновку, що органи місцевого самоврядування можуть регулювати цивільні відносини тільки шляхом прийняття індивідуальних правових актів, у тому числі обов’язкових для сторін договору, але в межах повноважень, прямо визначених Конституцією України, законами та іншими актами цивільного законодавства.

Водночас при застосуванні коментованого положення необхідно враховувати правило ст. 648 ЦК. Вона доповнює положення ч. 4 ст. 11 ЦК, оскільки встановлює випадки, коли органи державної влади або місцевого самоврядування можуть видавати обов’язкові для сторін договору правові акти. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 648 ЦК особливості укладення договору на підставі правового акта органу державної влади або місцевого самоврядування встановлюються актами цивільного законодавства. Виходячи зі змісту цього положення, можна зазначити, що укладення договору на підставі правового акта вказаних органів повинно прямо передбачатися актом цивільного законодавства, яким встановлено особливості укладення відповідного договору.

На підставі цього можна дійти висновку, що використане у статтях 648 та 649 ЦК поняття «правовий акт» вживається у значенні індивідуального правового акта, а не акта цивільного законодавства. Адже про застосування актів цивільного законодавства до договору та випадки, коли вони є обов’язковими для його сторін, йдеться у ст. 6 ЦК. За іншого підходу відпадає необхідність у одночасному існуванні ч. 1 та ч. 2 ст. 649 ЦК, оскільки за наявності будь-якого акта цивільного законодавства, з урахуванням вимог якого повинен укладатися відповідний договір, його сторона може звертатися до суду за вирішенням переддоговірного спору на підставі ч. 1, а у разі відсутності — на підставі ч. 2 ст. 649 ЦК.

Принцип свободи договору і правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування. У частині 1 ст. 648 ЦК встановлено обов’язок сторін договору при визначенні його змісту дотримуватись вимог актів органів державної влади та місцевого самоврядування, які є обов’язковими для них. Однак такий обов’язок не може виникати лише із правових актів зазначених органів, якщо вони не є актами цивільного законодавства. При встановленні наявності або відсутності у сторін договору обов’язку визначати його зміст відповідно до приписів актів індивідуальної дії органів державної влади або місцевого самоврядування необхідно виходити із змісту ч. 2 ст. 648 ЦК. Дана стаття допускає можливість виникнення такого обов’язку за умови, якщо акт цивільного законодавства передбачає укладення відповідного договору на підставі індивідуального правового акта цих органів та при цьому зобов’язує сторони дотримуватися його вимог при визначенні змісту договору.

Поряд з цим слід розрізняти випадки, коли правові акти визначають істотні умови, які сторони повинні узгодити для укладення відповідного договору, а коли ними встановлюються вимоги до змісту істотних умов договору. Відповідно до загального правила ст. 6 та ч. 1 ст. 638 ЦК істотні умови для договорів відповідного виду, а також вимоги до їх змісту можуть визначатися виключно актами цивільного законодавства, які зазначено у ст. 4 ЦК. Однак при цьому слід враховувати, що неузгодження істотних умов та невідповідність їх вимогам актів цивільного законодавства тягне настання різних правових наслідків. У першому випадку договір не може вважатися укладеним (ч. 1 ст. 638 ЦК), а в другому випадку допущене порушення є підставою для визнання його недійсним (ч. 1 ст. 203 ЦК).

Таким чином, органи державної влади та місцевого самоврядування можуть приймати індивідуальні правові акти, дотримання вимог яких є обов’язковим для сторін договору, виключно у випадках, прямо передбачених актами цивільного законодавства. Проте це не означає, що правовими актами цих органів можуть встановлюватися випадки, коли укладення договору є обов’язковим для однієї із сторін. Відповідно до закріпленого у ст. 627 ЦК принципу свободи договору, вибір контрагента та умов договору відбувається з урахуванням вимог актів цивільного законодавства. Однак при цьому слід враховувати, що обмеження свободи договору та вибору контрагента є винятком із загального правила. Встановлення таких обмежень не можна перетворювати у звичну практику нормативно-правового врегулювання договірних відносин будь-якими актами цивільного законодавства, а тим більше правовими актами індивідуальної дії.

Свобода договору, в тому числі і вибору контрагента, може обмежуватися тільки законом через встановлення для однієї із сторін обов’язку укласти договір на вимогу другої. Зокрема, про це прямо зазначається у ч. 3 ст. 179 ГК стосовно укладення господарських договорів. Цією нормою прямо передбачено, що укладення господарського договору є обов’язковим для сторін, якщо він заснований на державному замовленні, виконання якого є обов’язком для суб’єкта господарювання у випадках, передбачених законом, або існує пряма вказівка закону щодо обов’язковості укладення договору для певних категорій суб’єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування. Тому встановлення такого обов’язку в підзаконному акті цивільного законодавства чи індивідуальним правовим актом органів державної влади або місцевого самоврядування суперечитиме зазначеним положенням ЦК та ГК України.

Особливості застосування ч. 2 ст. 649 ЦК при вирішенні переддоговірних спорів буде розглянуто в іншій публікації в наступному номері журналу.